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Nota
NOTA DA PRESIDENTE

Reforma Administrativa - Princípios Placebo


por Thelma Goulart
  25/05/2021



O deputado Darci de Matos (PSD/SC), relator da Proposta de Emenda à Constituição (PEC 32/2020), que tramita na Câmara dos Deputados desde 03/09/2020, apresentou novo relatório à Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC) com mais um corte na proposta do governo.

Em relatório anterior dois pontos foram rejeitados: (i) a possibilidade do governo extinguir autarquias por decreto e (ii) a proibição de ocupantes de cargos típicos de Estado terem outras atividades remuneradas. Em relatório mais recente está excluída a modificação ao art. 37 da Constituição que propõe a inclusão de oito novos princípios a serem obedecidos pela administração pública: imparcialidade, transparência, inovação, responsabilidade, unidade, coordenação, boa governança pública e subsidiariedade.

O relator considerou que tais princípios poderiam gerar interpretações múltiplas e completamente divergentes com consequentes judicializações de situações concretas, inclusive de improbidade administrativa, e que princípios devem possuir a densidade normativa que os caracteriza e os diferencia de meros objetivos ou propósitos:

Com efeito, a inclusão de expressões que não possuem a natureza de princípio ou a densidade normativa ínsita a essa categoria pode gerar um efeito colateral deletério para ordenamento jurídico, sobretudo em se tratando de expressões dotadas de vagueza conceitual. Um dos efeitos imediatos da inserção de tais expressões como princípios vem em prejuízo da segurança jurídica, que é um direito fundamental. O princípio da segurança jurídica, reconhecido como garantia fundamental, representa o aspecto objetivo da estabilidade das relações jurídicas, bem como da proteção da confiança. O conjunto dos servidores do Estado brasileiro, assim como todos os cidadãos, deve ter a confiança nos atos e decisões emanadas da Administração Pública. A eventual admissão das expressões propostas como princípios da Administração Pública levaria a uma excessiva abertura normativa não apenas indesejável, mas prejudicial à estabilidade jurídica e à própria Administração Pública e incompatível com a garantia constitucional fundamental da segurança jurídica, que tem sede última no postulado do devido processo legal. É por essa razão que a ampliação do rol de princípios da Administração Pública tal como consta na Proposta de Emenda à Constituição não deve ser admitida”.

De fato. O hoje vigente princípio da impessoalidade busca garantir que a atuação da Administração ocorra de forma isonômica a todos os administrados e que estes sejam tratados sem discriminações, favoritismos, perseguições e simpatias ou animosidades pessoais, políticas ou ideológicas. É também o princípio da igualdade sem promoções pessoais do administrador às custas das realizações da Administração. Então, seria preciso avaliar qual o sentido de incluir a imparcialidade ao lado do princípio da impessoalidade se a impessoalidade já exige objetividade e imparcialidade da atuação administrativa.

Também seria necessário ponderar qual o sentido de incluir “transparência" ao lado do vigente princípio da publicidade, uma vez que este já apresenta duas significações: a exigência da publicação dos atos administrativos em órgão oficial como condição para produção de efeitos; e a exigência de transparência da atuação administrativa, derivada da indisponibilidade do interesse público, possibilitando a todos amplo acesso à atuação administrativa (ALEXANDRINO; PAULO, 2012).

Além disso, responder porque transformar a responsabilidade em princípio da administração no caput do art. 37 se o § 6º desse mesmo artigo já fixa a responsabilidade dos agentes públicos nos seguintes termos: “As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”.

E também avaliar o que significarão os princípios da "unidade" e da "coordenação" já que unidade  é a característica daquilo que é único ou indivisível e coordenação diz respeito à atuação de forma coordenada e hierarquizada, sendo que tais princípios decorrem da forma federativa da República (art. 1º) e da repartição de competências e dizem respeito à noção de que o Estado é uno, que a sua soberania é indivisível e que apenas a atuação em conjunto entre órgãos e entidades dos Municípios, dos Estados e da União - respeitada a autonomia destes (art. 18, caput, da CF) -, é capaz de alcançar o interesse público da atuação estatal em prol da coletividade. Ademais, porque a Constituição já prevê que compete ao Presidente da República exercer, com o auxílio dos Ministros de Estado, a direção superior da Administração Pública e dispor, mediante decreto, sobre a organização e o funcionamento da administração (art. 84, II e IV), além de já consagrar, expressamente, a cooperação interfederativa (art. 241). 

Quanto à boa governançasegundo o Banco Mundial "governança é a maneira pela qual o poder é exercido na administração dos recursos sociais e econômicos de um país visando o desenvolvimento e a capacidade dos governos de planejar, formular e programar políticas e cumprir funções"Sendo assim, a boa governança já estaria incluída no princípio da eficiência, que consiste na obrigação da administração de planejar e programar suas condutas e políticas públicas em busca dos melhores resultados.

Ademais, nos termos da própria exposição de motivos da PEC, a boa governança já seria decorrência da obediência a três princípios já instituídos: eficiência, devido processo legal e publicidade, pois, conforme a EM, seu objetivo seria conferir ao cidadão “o direito de ser ouvido antes de qualquer decisão administrativa que o afete desfavoravelmente, de ter acesso aos processos que tratem de seus interesses, bem como a obrigação, por parte da Administração, de fundamentar suas decisões, que devem ser imparciais e proferidas num prazo razoável”.

Por fim, quanto à subsidiariedade, esta já está prevista no art. 173 da Constituição, que estabelece que “Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei”.

Embora o governo defenda que elevar a subsidiariedade a princípio da administração daria maior autonomia ao cidadão e privilegiaria o federalismo, pois incentivaria que “questões sociais sejam sempre resolvidas de maneira mais próxima ao indivíduo-comunidade, e só subsidiariamente pelos entes de maior abrangência”, na leitura da assessoria jurídica Torreão Braz “Embora pareça ser concebido para positivar no art. 37 da CF a atual forma de repartição de competências entre União, Estados e Municípios, o aludido princípio pode dar azo para interpretações que reconheçam o status jurídico-constitucional dado a uma orientação política de “Estado mínimo”, especialmente quando analisado à luz da proposta de alteração do art. 173 da Constituição Federal, que já cria restrições à exploração de atividades econômicas pelo Estado”.

No mesmo sentido a interpretação de entidades de classe do serviço público, que consideram que os conceitos de inovaçãoboa governança e subsidiariedade darão suporte à ampla privatização pretendida pela reforma alterando a lógica do Estado, do serviço público e dos prestadores desses serviços, com grave risco de aparelhamento estatal e de amplas benevolências econômicas a setores privados com maior afinidade aos governos de plantão.

Diante desses fatores, o relatório que afasta a inclusão de novos princípios ao art. 37 se mostra uma vitória do serviço público. Segundo o jurista Paulo Modesto, presidente do IBDP - Instituto Brasileiro de Direito Público, há prescrições normativas que são concebidas de forma a não produzirem efeitos práticos - as chamadas normas-placebo - e que princípios não devem ser decompostos, sob pena do seu conteúdo se tornar incerto. Além disso, que dois enunciados não devem contemplar o mesmo sentido prescritivo, ante o risco de “insegurança jurídica, ativismo judicial, ativismo ministerial, obstáculos a celebração de negócios, atos e parcerias, ao invés de melhoria da máquina pública”.

Assim, somos pelo entendimento de que houve avanços e vitórias do serviço público nos relatórios até aqui apresentados à CCJC, que de algum modo desidrataram a proposta do governo.

Diante das previsões de que as propostas do relator serão aprovadas integralmente pela CCJC ainda nesta semana (provavelmente amanhã, dia 25/5), a estratégia a seguir será buscar novas alterações na Comissão Especial, à qual será apresentado texto substitutivo já preparado pelo FONACATE em parceria com a Frente Parlamentar Mista em Defesa do Serviço Público (Servir Brasil). 

A ANPPREV conta com seus associados nesta luta. Clique aqui e saiba como você pode reforçar a mobilização virtual contra os retrocessos ainda constantes da proposta de reforma do governo.

 




    

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