"AGU: aspectos positivos do atual modelo e a relevância da padronização nos Estados e Municípios como garantia de valorização profissional e efetividade na proteção ao Erário".
*Meire Monteiro Mota
Para fortalecer a Advocacia Pública e posicioná-la no legítimo lugar de destaque que lhe é destinado dentro da sociedade, é fundamental definir o papel que ela deve desempenhar junto às instituições brasileiras.
O tema proposto “AGU: aspectos positivos do atual modelo e a relevância da padronização nos estados e municípios como garantia de valorização profissional e efetividade na proteção ao erário" é um convite à reflexão. Faz-se necessário definir a verdadeira função da Advocacia Pública: seria a defesa das pessoas que personificam o Governo ou a defesa do Estado? E qual o significado de se defender o Estado: litigar de forma inclemente contra aqueles que ousam discordar de seus atos ou, ao contrário, primar pelo respeito à legalidade e ao reconhecimento dos direitos daqueles que, em última análise, o formam: seus cidadãos?
A condição de advogado público exige, inexoravelmente, um elevado senso de responsabilidade com a coisa pública. Por outro lado, desnuda a realidade de que o Estado não é infalível. Talvez por esta razão, sua atividade seja tão fascinante: porque, diante do erro, sua conduta haverá de ser pautada não pela defesa incondicional das causas da entidade representada, mas pela estreita baliza da legalidade.
Durante muito tempo, a Advocacia Pública ressentiu-se da ausência de uma definição clara de suas atribuições, o que conduzia a uma situação em que não era dispensado um tratamento condigno às suas instituições e aos seus membros, à altura da relevância de seu papel institucional. Talvez este fato seja reflexo da própria história de como se desenvolveu a defesa dos entes do pacto federativo e de suas entidades descentralizadas, ocorrendo de forma improvisada e desordenada.
Basta lembrarmos o que o ex-Consultor Geral da República, Saulo Ramos, confidenciou, em sua obra O Código da Vida, que antes da Constituição de 1988, o país não possuía advogados que o defendessem nas milhares de ações contra si ajuizadas. Cada Ministério possuía seus assistentes jurídicos, os quais, além de mal remunerados, não contavam com uma estrutura que lhes possibilitasse o estudo, a coletânea de jurisprudências e a organização de estratégias de defesas. Sua atividade estava restrita a pequenas manifestações internas, em atuações isoladas e desprovidas de autonomia. A propositura de ações e a defesa judicial dos órgãos públicos eram realizadas por uma instituição inteiramente estranha: o Ministério Público Federal. Faltava sistemática de defesa, carecíamos, enfim, de uma instituição de profissionais encarregados exclusivamente da defesa do Poder Público, de forma organizada e integrada.
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, com suas posteriores modificações empreendidas pela Emenda Constitucional n.º 19, posicionou a Advocacia Pública como função essencial à Justiça, criando a Advocacia Geral da União e atribuindo a representação judicial e a consultoria jurídica das unidades federadas aos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal.
Sem dúvida, com o advento da Lei Complementar nº 73, de 1993, a AGU passou a ser construída, paulatinamente, com o trabalho e a dedicação de cada membro e servidor que, convencidos do acerto do Constituinte de 1988, lutam diuturnamente para a construção e consolidação de um grande sistema jurídico, responsável pela defesa da União, de suas autarquias e fundações públicas e pela consultoria e assessoramento jurídicos dos órgãos do Poder Executivo.
A Advocacia-Geral da União, instituição essencial ao funcionamento da Justiça, acabou de completar, neste ano de 2009, 16 anos de existência, reiterando seu compromisso muito claro com a defesa do Estado, mas sem perder de vista o cidadão que ao fim e ao cabo é o nosso cliente último.
O reconhecimento da real importância de uma instituição como a AGU para os agentes formadores das políticas públicas e para a sociedade brasileira se tem feito sentir em razão da excelência do serviço público prestado por seus membros ao Estado.
Hoje, estamos convencidos e procuramos demonstrar para a sociedade que a implementação de qualquer política pública somente é possível quando se tem a segurança de que os atos necessários à sua consecução estejam em consonância com os princípios elencados no art. 37 da Constituição da República. E a competência para o assessoramento do gestor em sua árdua tarefa de executar os planos de governo é da AGU. A ela compete, como Instituição, e aos advogados públicos, na qualidade de agentes públicos essenciais ao Estado, orientar o administrador público como fazer ou desenvolver seus programas e projetos, no que diz respeito aos aspectos legais e constitucionais envolvidos.
É correto afirmar que todo plano de governo e todas as políticas públicas visando à consecução das finalidades do Estado são, em tese, possíveis, ressalvados aqueles que violem as cláusulas pétreas da Constituição, seus dispositivos e as normas legais vigentes.
É nessa seara que reside a importância do trabalho do advogado público. Isso porque, no plano federal, compete à AGU dizer como fazê-las. Constatado que determinada política a ser executada carece de sustentáculo legal ou constitucional, não devem os membros da AGU assumir a cômoda posição de negar sua execução. Ao contrário, deve o advogado público apresentar soluções, informando as alternativas possíveis, até mesmo e, se necessário, propondo alteração da legislação infraconstitucional ou do texto constitucional.
Essa é a primordial tarefa do Advogado Público. Se soubermos adotar uma postura firme e intransigente na defesa do interesse público e das políticas públicas executadas ou desempenhadas, dotando os gestores dos meios e instrumentos jurídicos para o desenvolvimento do Estado brasileiro, teremos, certamente, assegurado o reconhecimento e a consolidação de nossa Instituição.
Nesse particular, deve o advogado público ser um instrumento viabilizador da política pública definida pelos agentes políticos. É preciso rever algumas posições, uma vez que não somos membros do Ministério Públicos, somos advogados e como advogados devemos agir de forma propositiva, apresentando ao nosso cliente, o Estado, soluções jurídicas que agreguem valor e segurança às políticas públicas. Com isso, cumprimos o nosso relevante papel constitucional.
Há que se ter, ademais, plena consciência da importância do Advogado Público, bem como do seu exato papel dentro do universo jurídico, conhecimento que permitirá buscar, exigir e ver implantados os instrumentos indispensáveis à boa e efetiva execução de sua missão institucional.
A Advocacia-Geral da União é constituída, em linhas gerais, por dois ramos de atuação: o de consultoria e o de contencioso judicial [3].
A área consultiva da AGU é formada pela Consultoria-Geral da União (CGU) e seus órgãos subordinados, enquanto a área contenciosa é exercida pela PGU - Procuradoria-Geral da União e PGFN – Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e seus órgãos subordinados, exceto no que diz respeito à representação perante o Supremo Tribunal Federal, que é feita diretamente pelo Advogado-Geral da União, com a assessoria de seu gabinete e da Secretaria-Geral de Contencioso.
No exercício das atividades de consultoria, a Consultoria-Geral da União conta com consultorias jurídicas em todos os ministérios. A atuação contenciosa da AGU, a exceção da matéria tributária, é feita pela Procuradoria-Geral da União e seus órgãos subordinados, de acordo com suas competências, que variam conforme os órgãos judiciários perante os quais atuam. Enquanto a Procuradoria-Geral da União atua diretamente junto aos Tribunais Superiores (à exceção do STF), há cinco Procuradorias-Regionais da União atuando junto aos Tribunais Regionais Federais, em Brasília, Rio de Janeiro, São Paulo, Porto Alegre e Recife. Junto às primeiras instâncias da Justiça Federal de todo o país, a representação é feita pelas Procuradorias da União, nas demais capitais, e pelas Procuradorias-Seccionais da União em cidades do interior onde haja circunscrição da Justiça Federal.
Entretanto, a estrutura da AGU não compreende apenas estes dois órgãos. Há órgãos especializados, dentre os quais se destacam a Procuradoria-Geral Federal (PGF) e a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN). A PGF representa entidades da administração indireta da União, isto é, autarquias e fundações públicas, e se ramifica em procuradorias especializadas que integram essas entidades e atuam tanto na área consultiva como na contenciosa. A maior procuradoria especializada da PGF é a do INSS, que conta com centenas de procuradores em postos da Autarquia por todo o país.
Quanto à PGFN, trata-se de órgão vinculado administrativamente ao Ministério da Fazenda e tecnicamente à AGU, responsável pela defesa da União na matéria tributária, na cobrança da Divida Ativa da União, que hoje ultrapassa a casa de 1 trilhão de reais, e na consultoria jurídica altamente especializada ao Ministério da Fazenda e aos seus órgãos.
A AGU é uma instituição de excelência, que reúne em seus quadros mais de oito mil Advogados da União, Procuradores Federais e Procuradores da Fazenda Nacional, selecionados por concurso público e detentores de elevados conhecimentos, não apenas jurídicos, mas também técnicos, para defender as leis, o erário e o contribuinte.
ATUALMENTE o Advogado-Geral da União é o Ministro José Antônio Dias Toffoli. A maior meta da gestão Toffoli tem sido a aprovação da nova lei orgânica para a Advocacia da União, em substituição à atual Lei Complementar nº 73/93, considerada lacunosa pelos membros de carreira[2]. Sua gestão está sendo considerada um salto para a instituição não só pela visibilidade jamais alcançada como também, e principalmente, pela implementação de uma atuação que atenda, de forma dinâmica e transparente, as demandas de cidadania da sociedade brasileira.
Basta lembrar a performance da AGU no STF na defesa da constitucionalidade de leis fundamentais para o país, para as políticas públicas e, certamente, o exercício da cidadania, como as leis que tratam da liberação das pesquisas com células-tronco, a definição de regras mais claras para terras quilombolas, a demarcação contínua da reserva indígena Raposa Serra do Sol, a manutenção do passe livre para deficientes em ônibus interestaduais, o piso salarial dos professores do ensino básico e a fidelidade partidária.
Nenhuma discussão jurídica passa distante das instâncias da AGU. Ao contrário, ela é o órgão central e determinante, seja na atuação consultiva, ao garantir a legalidade e a constitucionalidade dos atos de governo, ou na contenciosa, ao defender na Justiça os interesses do Executivo, do Legislativo e do Judiciário.
Na trilha desse caminho, o advogado público vem se afastando cada vez mais do estigma beligerante, e, porque não dizer, da caricatura do Estado que recorre infinitamente, sempre que derrotado, quando a decisão favorece o cidadão.
Na esteira dessa nova postura, só na área previdenciária foram editadas 9 (nove) súmulas. Isto significa que os advogados públicos federais, especialmente os procuradores federais da previdência poderão extinguir milhões de ações, reconhecendo direitos previdenciários de inúmeros trabalhadores.
No seio da AGU está sendo concebido um anteprojeto de Lei de Responsabilidade do Estado como instrumento alternativo de solução de conflitos entre o cidadão e o Estado, ao objetivo de evitar a sobrecarga do judiciário nas contendas em que estão evidentes os direitos daquele e a responsabilidade deste.
Outro caminho a ser buscado é a efetiva implantação do contencioso administrativo, equivocadamente abandonado pelo Estado e pelos Administrados como instância de solução de conflitos. A reestruturação e o fortalecimento do contencioso administrativo poderão significar também a valorização da AGU e da advocacia Pública, na medida em que garantirá a vinculação das decisões e pareceres de toda Administração Pública.
Diante do atual sistema constitucional e observando historicamente a experiência do contencioso administrativo no Brasil, não pensamos em solução extremada: a escolha da via administrativa não impediria o cidadão de recorrer ao Judiciário de decisão que entenda lesiva ao seu direito individual. A decisão oriunda do contencioso administrativo só faz coisa julgada em relação à Administração, sendo imperativo que o Judiciário aprecie eventual lesão a direito do administrado – isto porque decisão administrativa não faz coisa julgada no sentido processual de sentença oponível a terceiros. Pretende-se apenas que o ato decidido em última instância administrativa seja soberano e irrevogável pela própria Administração. Isso é ordem, seriedade, coerência e respeito à lei.
Como visto, está se solidificando uma nova cultura organizacional em contraposição à sacramentada cultura da judicialização. O panorama interno de conflitos entre Órgãos públicos é intenso e diversificado. No âmbito federal, são registrados cerca de 400 processos em tramitação no Superior Tribunal de Justiça envolvendo disputas entre Órgãos como Ministérios, Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e Agências Governamentais. Na atual gestão da AGU, está sendo priorizado o funcionamento da Câmara de Conciliação e Arbitragem para solução administrativa de controvérsias entre órgãos e entidades do Governo Federal, sem que tais assuntos sejam levados à justiça. A respeito do assunto afirma o Advogado Geral da União:
“Desperdício de tempo e dinheiro público. Essa realidade mudou com a instalação de 200 câmaras de conciliação no âmbito da AGU. Elas ajudaram a desafogar o Judiciário e geraram economia de quase R$ 2 bilhões. A busca pelo entendimento prévio entre instituições foi estendida também às relações entre a União e os entes federados com a criação da Câmara Permanente de Conciliação com os Estados”.
Basta acessar o site da AGU para constatar que a atuação da Advocacia-Geral da União (AGU) nos tribunais permitiu uma economia de R$ 55,4 bilhões aos cofres públicos em 2008. Além de preservar recursos para execução de políticas de saúde e educação, por exemplo, a AGU tem cumprido o dever de ser eficiente na cobrança da dívida ativa e na garantia da segurança jurídica dos atos do Executivo. O esforço de Advogados da União, Procuradores e servidores impediu que cerca de mil ações judiciais paralisassem obras do PAC, essenciais à geração de emprego e à aceleração do crescimento do país.
A AGU também ingressou com mais de 1.200 ações na Justiça para reaver o patrimônio público desviado por servidores, empresários e maus políticos. Um trabalho que se apoiou em parcerias com CGU, TCU e órgãos do Ministério Público.
Por fim, arremata o Ministro Toffoli:
“Mesmo com orçamento para investimentos inferior a R$ 350 milhões (2007/2008), a AGU garantiu à população mais de R$ 255 bilhões para execução de políticas públicas nos dois últimos anos. Um retorno que passa de 70.000%. Essa parceria será ampliada em 2009 com investimento em pessoal, infraestrutura e planejamento estratégico. A expertise de nossos advogados e servidores estará aliada a uma atuação ágil, transparente e coordenada. Mais do que representar a União, a instituição quer se firmar como essencial à Justiça e ao brasileiro. Mais do que defender direitos e cobrar deveres, o órgão quer gerar cidadania”.
A Advocacia-Geral da União está investindo para conhecer mais e melhor, a si e àquele que demanda a União em Juízo. Desenvolveu um sistema único de cadastramento de ações, o SICAU, que permite identificar dados gerenciais da maior importância, como o volume e a espécie de ações enfrentadas; a possível ocorrência de litispendência, de modo a evitar a realização de pagamentos em duplicidade; modalidades de ações em que não há chances efetivas de êxito judicial, com a possibilidade de edição de Súmulas Administrativas que representem economia e racionalização do trabalho, dentre outras estratégias de defesa.
O profissional há de ser valorizado, pois sua luta é incessante e, por vezes, inglória. É difícil defender um ente com atuação tão heterogênea e irregular e com uma reputação tão desgastada perante o Poder Judiciário e a própria sociedade. Mas o trabalho realizado por um profissional ciente de que atua da melhor forma possível no cumprimento de seus misteres, encontra satisfação no sentimento do dever cumprido.
Por fim, destacamos as conquistas mais significativas do ponto de vista do fortalecimento da imagem da instituição perante a sociedade. Somos insignes, mas a nossa distinção, enquanto profissionais, reside na humildade com que reconhecemos os erros dos entes e entidades que defendemos. E neste sentido, bem-vindas as inovações legislativas e Súmulas Administrativas que, editadas pela Advocacia-Geral da União, têm ampliado cada vez mais, a autonomia dos Advogados e Procuradores, de modo a autorizar-lhes a transação e o reconhecimento judicial de direitos que se lhes afigurem incontestes.
Todavia, numerosos incidentes que reiteradamente aviltam a honra e nobreza de nossos membros – como prisões arbitrárias de profissionais da advocacia pública no estrito cumprimento de seu dever; de remuneração não compatível com outras carreiras de igual dignidade; de falta de autonomia financeira e institucional; da ausência de repasse dos honorários advocatícios pagos em função do trabalho do profissional - causam mal-estar aos profissionais que atuam com tanto denodo na defesa do Poder Público.
Como nós já assentamos, a organização e o funcionamento da Advocacia-Geral da União foi disposta na Lei Complementar nº 73 de 11 de fevereiro de 1993. Seus órgãos foram classificados como de direção superior, de execução e vinculados - esses últimos compostos pelas procuradorias e departamentos jurídicos de autarquias e fundações públicas federais.
Com efeito, a maior evolução percebida na Advocacia-Geral da União nos últimos 10 anos foi a criação da Procuradoria-Geral Federal. A concepção de um órgão central de representação judicial e extrajudicial das Autarquias e Fundações teve como ponto de partida a (MP 1.984-15, art. 3º de 2000) com a criação da Coordenadoria dos Órgãos Vinculados à AGU - COV.
Da COV evolui-se para a Procuradoria-Geral Federal - PGF (Lei nº 10.480, de 2 de julho de 2002), no intuito de reunir sob administração única as atividades de consultoria e assessoramento jurídico e a representação judicial e extrajudicial das autarquias e fundações públicas federais.
Do ponto de vista histórico, cabe registrar que a Representação judicial das Autarquias Federais já esteve a cargo do Ministério Público. As autarquias federais sempre foram entidades de direito público e, no tocante à representação judicial, o Decreto-lei nº 986, de 27 de dezembro de 1938 - “Dispõe sobre a organização do Ministério Público Federal” -, inicialmente atribuiu aos Procuradores Regionais da Republica “oficiar mediante vista dos autos em mandados de segurança requeridos contra autoridade federal ou autarquias criadas pela União” (art. 9º, V) e, no ano seguinte, o Decreto-lei nº 1.215, de 24 de abril de 1939 confiou aos Procuradores Regionais da República a representação judicial total das mencionadas entidades.
Antes da Lei Complementar nº 73, de 1993, aos dirigentes das autarquias e fundações da União cabia representá-las, judicial e extrajudicialmente, tanto que os Procuradores dessas entidades as representavam em juízo mediante mandato outorgado pelos respectivos dirigentes, que poderiam até limitar os poderes outorgados. A partir da vigência da Lei Orgânica da AGU essa competência passou para os órgãos jurídicos daquelas entidades.
Atualmente, a PGF está consolidada no plano institucional como uma instituição fundamental para o pleno desenvolvimento das atividades desenvolvidas pela AGU e, embora ainda não seja, no plano legal, considerada órgão superior da AGU, é tratada e considerada no plano fático como se fosse. De qualquer sorte, o anteprojeto de lei complementar da AGU, corrigindo esta distorção, já prevê a PGF como órgão de Direção Superior da AGU, incluindo, ademais, os Procuradores Federais como membros da instituição.
Após a criação da PGF, percebeu-se um ganho em escala da eficiência e racionalidade na representação judicial e extrajudicial das autarquias e fundações federais. É claro que não podemos olvidar das diversas dificuldades havidas no início do processo de integração, notadamente porque falamos de um grupo elevado de agentes públicos que antes pertenciam às mais diversas autarquias e fundações com culturas bem distintas. Ainda hoje nos deparamos com desafios dessa e de outra ordem, mas em proporção bem menor que outrora.
Nesse sentido, as entidades de classe das carreiras jurídicas da União – APBC, ANPPREV, ANAJUR, ANAUNI, ANPAF, SINPROPREV E SINPROFAZ - reunidas no FORUM NACIONAL DA ADVOCACIA PÚBLICA, têm lutado para corrigir essas distorções. O FORUM representa a união para o fortalecimento da advocacia pública federal em favor do cidadão e da sociedade.
Em breves palavras, estes são alguns pontos positivos implantados pela Advocacia-Geral da União, e podem ser tomados como paradigmas para a atuação da Advocacia Pública como um todo. Vale dizer, o atual modelo de gestão da AGU avançou em muitos aspectos que, bem aproveitados e adaptados à realidade particular de cada Estado e Município, poderão representar um progresso no sentido de valorizar o profissional que se dedica à proteção do Poder Público e de avançar na utilização de meios que tornem eficazes a proteção ao erário.
É de todo conveniente e até mesmo recomendável que esse modelo da AGU, orientado pelos princípios constitucionais garantidores dos direitos fundamentais, seja transposto para as esferas estaduais e municipais. No que tange a este ponto, cumpre trazer à colação os dispositivos constitucionais insertos no art. 132 e seu parágrafo único da Lei Maior, que atribui aos Procuradores dos Estados e do Distrito Federal tratamento assemelhado àquele dos membros da Advocacia-Geral da União, como previsto no artigo 131 e parágrafos da Carta Magna.
O caminho é longo e difícil. Mas quando trilhado por pessoas motivadas e com o perfil de luta tende a alcançar os resultados pretendidos: a valorização profissional e a efetividade na proteção ao erário.
* Procuradora Federal e Presidente da Associação Nacional dos Procuradores Federais – ANPPREV – Palestra proferida no I Encontro Brasileiro dos Advogados Públicos em Florianópolis/SC.
